Ноябрьский саммит РФ-ЕС: просто провал или полный провал?

Александр Сергунин

Прошедший 24 ноября 2006 г. очередной (18-й по счету) саммит РФ-ЕС вызвал противоречивые оценки экспертов и СМИ. Официальные лица ЕС и близкие к Евросоюзу аналитические структуры попытались выдать эту встречу в верхах за крупный успех российско-европейского диалога. Председатель Еврокомиссии Ж.М. Баррозо заявил, что саммит стал свидетельством динамично развивающихся отношений ЕС-РФ по всем направлениям и, особенно, в сфере энергетики, торговли, транспорта, экологии, науки и образования. Особо он отметил согласие России на постепенное снижение транзитных платежей за пролет европейских авиакомпаний над Сибирью в направлении на Дальний Восток и Юго-Восточную Азию, а также отмену дополнительных платежей в этой области.

Однако российский президент был более сдержан в своих оценках, указав на ряд серьезных проблем в двусторонних отношениях с ЕС и его членами, которые тормозят дальнейшее сотрудничество между Москвой и Брюсселем. Он даже не удержался от определенного сарказма по поводу неспособности ЕС выступать единым фронтом по таким ключевым вопросам, как начало переговоров о новом соглашении между Москвой и Брюсселем или общие экспортные правила ЕС для сельхозпродукции. Президент заявил: «Подводя итоги саммита, выражаю сожаление, что не удалось дать старт переговорам по разработке нового базового соглашения Россия–ЕС. Евросоюз пока не выработал единой позиции по данному вопросу. Россия со своей стороны подтверждает готовность к началу переговоров… Будем терпеливо ждать момента, когда Евросоюз согласует общую позицию. Со своей стороны, также готовы внести свой вклад в достижение этой цели.»

Общая тональность его высказываний была такова: вы сначала разберитесь между собой, а потом обращайтесь с конкретными предложениями к нам. И помните, что по многим вопросам (особенно в сфере энергетики) мы (т.е. Россия) нужнее вам, чем вы нам. В общем, заходите, когда соскучитесь…

Комментаторы выделяют следующие позитивные (причем, весьма немногочисленные и во многом спорные) результаты встречи:

1. Как уже говорилось, РФ наконец-то согласилась постепенно снизить транзитные платежи за полеты европейских авиакомпаний над Сибирью (в страны Восточной и Юго-Восточной Азии) и отменить дополнительные сборы за эти полеты, которые составляли около 300 млн. евро в год. По мнению ЕС, эти платежи противоречили правилам ВТО и ряда воздушных конвенций (например, Чикагской конвенции), и их отмена должна была стать предварительным условием для допуска РФ в ВТО. Ну что ж, раз Москва взяла твердый курс на вступление в ВТО, на этот шаг ей придется пойти, хотя Аэрофлоту, дела которого и без того идут далеко не блестяще, конечно, обидно терять такой завидный куш.
2. Еще один прагматичный шаг: Москва и Брюссель, поняв, что до истечения ныне действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) осенью 2007 г. они не смогут разработать новый документ (как это было обещано в Сочи в мае с.г.), приняли решение о продлении СПС на ежегодной основе (до заключения нового соглашения). Правда, при этом осталось неясным ряд моментов. Так, непонятно, собираются ли Москва и Брюссель подготовить некий модернизированный вариант СПС или, как об этом было объявлено в Сочи, на свет божий появится качественно новое соглашение между партнерами? Еще одна неясность: если СПС продляется на ежегодной основе, то продолжают существование и его финансово-организационные инструменты ((ТАСИС, ТЕМПУС, ИНТЕРРЕГ, ИНТАС и пр.) или уже запускается согласованный с Россией в 2005 г. финансовый инструмент Политики европейского соседства (ПЕС) – Партнерский инструмент европейского соседства (контуры которого, между прочим, остаются весьма размытыми)?
3. РФ и ЕС констатировали прогресс в ратификации соглашений об упрощении визового режима для некоторых категорий граждан и реадмиссии (возвращении незаконных эмигрантов на родину), что означает некоторые позитивные подвижки в реализации второй дорожной карты к общему пространству между ЕС и РФ по внутренней безопасности.

Однако при ближайшем рассмотрении этих «достижений» появляется ряд вопросов и сомнений. «Некоторые категории граждан» включают в себя таких визитеров, как часто путешествующие в страны ЕС и РФ бизнесмены, ученые, спортсмены, студенты по межправительственным и межуниверситетским программам обмена и пр. Но на практике эти категории лиц и так пользовались привилегированным статусом по сравнению с обычными гражданами, которые хотели посетить страны Шенгенской зоны, например, просто как туристы или навестить родственников и пр. Хорошо, что неформальный статус указанных лиц ныне будет закреплен формальным соглашением, но раздувать из мухи слона и выдавать этот скромный шаг за грандиозный успех было бы вряд ли правильным.

В еще большей мере это касается соглашения о реадмиссии. ЕС поставил заключение подобного соглашения с РФ в качестве предварительного условия смягчения визового режима (а в долгосрочной перспективе, как туманно намекают руководители Еврокомиссии, и полной отмены виз). Все, вроде бы, правильно: хочешь безвизового режима, обеспечь безопасность твоих партнеров, ограничь их от проникновения незаконных мигрантов. Но чем на практике обернется для России это соглашение? Простой вопрос: кто в основном незаконно проникает в страны ЕС через российскую территорию? Отнюдь не российские граждане (хотя и таковые имеются). Большая часть незаконных мигрантов – это выходцы из Южной, Юго-Восточной и Средней Азии, а также Закавказья. Вывод: раскошелиться на депортацию этих эмигрантов из ЕС на их «историческую родину» придется российской казне (читай – налогоплательщику). Авиабилеты же в эти края нынче недешевы.

1. Несмотря на некоторые заминки в развитии энергодиалога между РФ и ЕС, обе стороны (особенно ЕС) заявили о своей заинтересованности в его продолжении и ускорении. Ж.М. Баррозо заявил, что уже в январе Еврокомиссия подготовит свои предложения на этот счет.
2. Вопреки скептикам, уже похоронившим данное начинание, некоторое продолжение наметилось в случае с так называемым Северным измерением (СИ) Общей внешней политики и политики в области безопасности ЕС, инициированным Финляндией в 1997 г. и материализовавшимся в двух планах действия (2000-20003 гг. и 2004-2006 гг.). По крайней мере, РФ нашла в лице Норвегии и Исландии (а не только Финляндии) союзников по этому вопросу. После окончания саммита ЕС-РФ были подписаны два документа: 1) Документ о политических рамках СИ, где описываются приоритеты сотрудничества и доступные институты и 2) Политическая декларация по Северному измерению, где фиксируются стратегические цели данного проекта. Пока трудно сказать, что можно ожидать от этих документов (их критику см. ниже), но тот факт, что сама идея СИ, которая в прошлом принесла немало пользы для налаживания сотрудничества РФ со странами Северной Европы, еще не умерла, внушает умеренный оптимизм.

В то же время недавний саммит РФ-ЕС выявил и ряд негативных тенденций в отношениях между Москвой и Брюсселем:

1. ЕС оказался неспособным противостоять давлению новых членов этой организации, недружественно настроенных в отношении РФ (например, Польше, недовольной запретом на импорт с ее территории мяса и ряда продуктов растениеводства), по таким вопросам, как получение мандата на ведение переговоров с РФ по заключению нового соглашения о сотрудничестве. Правда, некоторые аналитики намекают, что демаршем Польши воспользовались более мощные европейские игроки, которые пока не определились по поводу переговорной позиции в отношении Москвы и решили свалить вину на «ершистую» Варшаву.
2. Несмотря на всю позитивную риторику об активизации энергодиалога ЕС-РФ, оказалось, что Брюссель собирается продолжить жесткий курс в этой области. В частности, он будет и дальше настаивать на раздроблении российских газовых и нефтяных компаний на добывающие, транспортирующие и торговые структуры, чтобы снизить степень монополизма в этом секторе российской экономики. Собирается Брюссель настаивать и на выравнивании цен на энергоносители на внутреннем российском и внешних рынках, Правда, на все эти предложения Президент Путин заявил (с нарочитой вежливостью), что подобные вопросы являются сугубо внутренней компетенцией РФ: «Делить наши компании на «добычные» и «транспортные», или не делить – это исключительная национальная компетенция Российской Федерации. И никто за нас это решение принять не может, но мы будем действовать в тесной кооперации и в контакте с нашими европейскими партнерами».
3. Несмотря на то, что идея СИ оказалась не забытой, провальными оказались намерения Финляндии и ряда других стран Северной Европы принять третий план действий в рамках Северного измерения. Как уже говорилось, вместо него были приняты рамочный документ по СИ, в котором предпринята попытка в самом общем виде обрисовать приоритеты данного проекта (а также существующие институциональные возможности) и политическая декларация по этому вопросу.

Эти документы носят еще более абстрактный характер, чем два предшествующих плана действий и, по сути дела, оставляют СИ на усмотрение РФ, Норвегии, Исландии и ряда «сочувствующих» североевропейских стран (прежде всего, инициатора СИ Финляндии). В них не прописаны конкретные направления и механизмы сотрудничества, лишь упомянут некий список проектов, предложенный российской стороной.

Как и прежде, у СИ нет ни отдельного бюджета, ни единой управленческой структуры, которая курировала бы различные программы. Вместо этого говорится о деятельности и софинансировании разных государств и организаций (Совет государств Балтийского моря, Баренцев-евроарктический совет, Арктический совет и пр.). Неясно разделение труда между всеми этими организациями и самим ЕС. Создается впечатление, что ЕС оставляет за собой лишь общую координацию разных программ и проектов, не собираясь всерьез вкладываться в эту инициативу. Т.е. ЕС как таковой, фактически, дистанцировался от СИ. В «суженном» же составе финансовые возможности (даже с учетом помощи ряда международных финансовых институтов – МБРР, ЕБРР, Инвестиционного банка Северной Европы и пр.) участников СИ гораздо менее внушительны, чем это было ранее.

Предлагаемые сферы сотрудничества не совпадают с 4 общими пространствами ЕС-РФ, принятыми в мае 2005 г. В рамках новой версии СИ спектр этого сотрудничества, с одной стороны, более широк (декларативно), с другой - приоритетность и последовательность являются иными. На самом же деле, как следует из принятых документов, участники СИ в основном уделят внимание двум проблемам: экология и развитие транспортной инфраструктуры на Севере Европы. Эти «минималистские» задачи гораздо менее впечатляющи, чем прежние проекты. Невольно возникает впечатление, что для РФ более привлекательны планы двустороннего сотрудничества с отдельными странами и международными организациями в рамках СИ, чем обременительное «кураторство» ЕС.

1. На саммите много времени заняло обсуждение идеологизированных вопросов: права человека, Чечня. Грузия, убийство А. Политковской, смерть А.Литвиненко, которые не способствовали обсуждению конкретных вопросов и явственно напоминали времена «холодной войны» по своей политической риторике.
2. Калининградская проблема не получила должного освещения на саммите, и никакого существенного прогресса по этому вопросу не было достигнуто.
3. Наконец, свидетельством «провального» характера саммита стало отсутствие какого-либо обобщающего финального документа по итогам встречи.

В целом саммит оправдал ранее сделанные многочисленные прогнозы, что в отношениях РФ и ЕС следует ожидать временного (но достаточно длительного) охлаждения, обусловленного как внутренней (сложной) динамикой внутри ЕС (противоречия между «новой» и «старой» Европой, темпы и приоритеты дальнейшей интеграции и расширения), так и новой конфигурацией сил в мире (место и роль ЕС в глобальном измерении, истинное значение России для ЕС и пр.). На наш взгляд, не теряя динамики в развитии отношений с ЕС в целом, России на ближайшую перспективу следует обратить особое внимание на формат двусторонних отношений с отдельными странами ЕС (в том числе и с «малыми», которые оказались в состоянии диктовать свою волю Союзу в целом). Следует также продумать вопрос о целесообразности участия РФ в таких саммитах, которые просто не подготовлены должным образом и, по сути дела, дискредитируют данный формат диалога между РФ и ЕС. Попросту говоря, стоит ли нашим руководителям ездить на такие ответственные мероприятия, чтобы обменяться колкостями и пустыми декларациями или все-таки следует подождать, когда партнер «созреет» для серьезного разговора?

Об авторе

СЕРГУНИН АЛЕКСАНДР АНАТОЛЬЕВИЧ (р. 1960) – профессор и зав. кафедрой международных отношений Нижегородского лингвистического университета, Россия. Он защитил кандидатскую диссертацию по историческим наукам в Московском госуниверситете (1985) и докторскую диссертацию (политические науки) в Санкт-Петербургском университете (1994). Области научной специализации: история и теория международных отношений, процесс формирования российской внешней политики. Недавние публикации: Являются ли границы барьерами. Хельсинки: Финский институт международных отношений, 2001; Политология: Хрестоматия. Н. Новгород, 2000; Российские поставки вооружений в Восточную Азию в 1990-е гг. Нью-Йорк: Издательство Оксфордского университета, 1999; Теории и подходы к международным отношениям. Дели: Анмол пабликейшенз, 1998

Наверх