Том 5. № 2(16). Весна 2008

• Военно-технические связи Беларуси с Россией

• Система внешней помощи ЕС и ее реформа 2001-2007 годов

• Взаимодействие НАТО и ОБСЕ: эффект взаимодополняемости

Взаимодействие НАТО и ОБСЕ: эффект взаимодополняемости

Вячеслав Поздняк
проект "Wider Europe"

В отношениях между НАТО и ОБСЕ прослеживается взаимосвязь не только по причине совпадения их географической принадлежности, "двойного" членства многих из входящих в них государств и общности широких функций обеспечения безопасности.

Само зарождение Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, его эволюция, "второе рождение" в связи с окончанием "холодной войны" и последующая институциализация (превращение в организацию) и расширение сфер деятельности были во многом обусловлены и тесно связаны с развитием и трансформацией самого Альянса1.В частности, Лондонская декларация НАТО (июль 1990 г.) предвосхитила многие изменения СБСЕ, зафиксированные в ноябре того же года в Парижской Хартии для Новой Европы.2

При том, что по своим исходным задачам две организации существенно различны (НАТО – изначально организация коллективной обороны группы государств, тогда как ОБСЕ – региональная общеевропейская организация, разновидность системы коллективной безопасности), между ними происходит определенное сближение по ряду параметров и на сегодняшний день существует много общего:

1. Они исходят из признания ведущей роли в мировых делах Организации Объединенных Наций, действуют на основе ее Устава, в частности, Статьи 51, а также резолюций Совета Безопасности и других решений ООН в качестве международно-правовых рамок и мандатов для своей деятельности.
   
2. Опираются на единые принципы и нормы международного сотрудничества, в частности, принципы всеобщности, всеобъемлющего характера и неделимости безопасности3, Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве, которая предусматривает укрепление взаимоусиливающего сотрудничества и взаимодополняемости между организациями и институтами4.
   
   С целью дальнейшего содействия делу мира и стабильности в Евроатлантическом регионе НАТО намерена продолжать развивать плодотворное и тесное сотрудничество с ОБСЕ во взаимодополняющих областях предотвращения конфликтов, кризисного регулирования и постконфликтного восстановления5.
   
   
3. Руководствуются широкой концепцией обеспечения безопасности.
   
   В Стратегии ОБСЕ по противодействию угроза безопасности и стабильности в ХХ I веке, принятой в Маастрихте в декабре 2003 г. подчеркнуто, что ее многомерный подход к безопасности как общей, всеобъемлющей и неделимой, основанный на сотрудничестве и охватывающий военно-политическое, экономическое и экологическое, а также человеческое измерения ни в коей мере не утратил своей актуальности и нуждается в сохранении и дальнейшем укреплении6.
   
   В свою очередь, в ныне действующей Стратегической концепции НАТО 1999 г. постулирована приверженность Североатлантический союза широкому подходу к безопасности, "что подразумевает важность политических, экономических, социальных и экологических факторов, дополняющих обязательный оборонный аспект. Такой широкий подход создает основу для эффективного осуществления Североатлантическим союзом своих первостепенных задач в области безопасности и его все возрастающих усилий в деле развития активного сотрудничества с другими европейскими и евроатлантическими организациями, а также с Организацией Объединенных Наций. Наша коллективная цель состоит в создании такой архитектуры европейской безопасности, в рамках которой вклад в обеспечение безопасности и стабильности Евроатлантического региона со стороны Североатлантического союза и участие этих других международных организаций будут взаимно дополнять и подкреплять друг друга, как в деле углубления отношений между государствами Евроатлантического региона, так и в урегулировании кризисов"7.
   

4. Согласно своим основополагающим документам НАТО и ОБСЕ выступают в защиту ценностей демократии, прав человека и верховенства закона. В Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ представители государств-участников подтвердили, что демократия является неотъемлемым элементом правового государства8.
   
5. Каждая организация, с присущими ей особенностями, осуществляют социализацию демократических норм в зонах своей деятельности (НАТО – посредством инструментов расширения и партнерства; ОБСЕ – также посредством обязательств, вытекающих из членства, однако в случае внутригосударственных конфликтов – через свои нормообразующую и нормозакрепляющую функции (трансфер, институциализация норм в соответствующих социально-политических структурах и их закрепление в политических практиках), в наиболее целостной форме воплощенных в концепции "надлежащего управления". Обе организации тем самым со-участвуют вместе с Советом Европы и ООН в "конструировании" (в терминах теории социального конструктивизма) основ демократической безопасности и сообществ безопасности9.
   
6. Активно используют инструменты партнерства (программа "Партнерство ради мира" и другие форматы партнерских отношений НАТО10; государства-партнеры ОБСЕ в средиземноморском регионе – Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Марокко, Тунис. В Азии – Афганистан, Монголия, Республика Корея, Таиланд, Япония11).
   
7. Выступают в качестве форумов для обсуждения вопросов безопасности между своими членами и партнерами.
   
8. Применяют региональный подход и имеют совпадающие региональные измерения – южно-восточноевропейское (балканское), средиземноморское и наметившиеся кавказское и центральноазиатское. Средиземноморский диалог НАТО имеет в качестве своих целей содействие региональной безопасности и стабильности, улучшение взаимопонимания между НАТО и средиземноморскими партнерами, создание в странах-участницах адекватных представлений о Североатлантическом союзе, развитие дружественных отношений во всем регионе. Он дополняет другие международные региональные инициативы, такие, как Средиземноморская инициатива Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Барселонский процесс Европейского союза 12.
   
9. В Азии и Европе НАТО и ОБСЕ реализуют свои собственные программы сотрудничества и помощи (например, Инициатива для Юго-Восточной Европы Североатлантического союза) и одновременно взаимодействуют в рамках широких многосторонних усилий – Афганского соглашения13, инициативы "Окружающая среда и безопасность" (ENVSEC)14, Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы15. В сфере обороны и обеспечения безопасности Пакт способствует реализации инициатив по сокращению вооруженных сил и конверсии военных баз, приграничному сотрудничеству при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, разминированию, а также укреплению демократического контроля над вооруженными силами16.
   
10. Находятся в процессе реформирования и трансформации, в поиске путей нейтрализации современных глобальных угроз и вызовов безопасности и способов повышения своей эффективности.
    
11. Хотя ОБСЕ уникальна по своему общеевропейскому охвату, она также содержит трансатлантическую составляющую (членство США и Канады).
    
12. Обе организации имеют в качестве основных задач укрепление европейской и международной безопасности и регулирование конфликтов и кризисов (все измерения ОБСЕ, Ст. 1 и 2 Североатлантического договора, параграф 10 Стратегической концепции Североатлантического союза).
    
13. Действуют в русле всеобъемлющего подхода к кризисному регулированию.
    
    В Декларации Бухарестского саммита Североатлантического союза заявлено, что "со многими возникающими сегодня проблемами безопасности нельзя успешно справиться, если НАТО будет действовать в одиночку. Лучше всего решать их путем широкого партнерства с международным сообществом в рамках поистине всеобъемлющего подхода, основанного на общем настрое на открытость и сотрудничество, а также решительности всех сторон. Мы полны решимости вести совместную работу для укрепления мира и стабильности, а также преодоления глобальных вызовов, которые все в большей мере затрагивают общую безопасность"17.

При сохранении существенных различий между двумя институциями наблюдается функциональное сближение.

ОБСЕ "больше" НАТО и по количеству членов, и по широте задач, однако "меньше" НАТО в плане силового потенциала, поскольку не имеет не только военных, но практически и никаких иных инструментов силового воздействия18.

ОБСЕ "сидит на трех корзинах" (военно-политические, экономические и экологические и гуманитарные вопросы), занимаясь ранним предупреждением, превентивной дипломатией, урегулированием конфликтов и постконфликтным восстановлением, а также наблюдением за выборами, и проблемами экологической безопасности.

В то же время, НАТО значительно расширила сферы своей деятельности в период после окончания "холодной войны" в соответствии с новой, широкой концепцией безопасности и всеобъемлющим подходом к кризисному регулированию.

Североатлантический союз сегодня использует целый диапазон политических средств, включающих политико-дипломатические инструменты и общественную дипломатию, формальные и неформальные механизмы, а к традиционным задачам военно-оборонительного характера добавились миротворческие миссии, спектр операций гуманитарного характера и разнообразные разоруженческие и специальные научные программы (уничтожение запасов вооружений, гуманитарное разминирование, экологическая реабилитация.

Новая парадигма функциональной безопасности взамен географической – парадигма "вовлеченности" (engagement)19 в связи с глобализацией угроз и необходимостью их нейтрализации по месту возникновения, а также принятие превентивных контртеррористических мер в контексте совершенствования борьбы НАТО с терроризмом повлекла за собой усиление механизмов Альянса по раннему выявлению и предупреждению вызовов безопасности. В данной области также происходит сближение функций двух организаций.

Выступая на заседании Постоянного совета ОБСЕ в Вене в ноябре 2005 г. Генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер подчеркнул, что "в лице НАТО ОБСЕ имеет сильного и настроенного на сотрудничество партнера. НАТО расширил a свою повестку дня, руководствуясь при этом целями, разделяемыми ОБСЕ... В достижении нашей общей цели – построения единого, свободного и безопасного континента – важную роль и впредь надлежит играть ОБСЕ"20.

В настоящее время совместные мероприятия двух организаций проводятся во всех трех измерениях.

НАТО и ОБСЕ зачастую действуют в одних и тех же или смежных практических областях безопасности и географических регионах Европы, Азии и Средиземноморья, взаимодополняя друг друга (см. Таблицу 1, иллюстрирующую такое взаимодействие в Афганистане и Юго-Восточной Европе). Наиболее интенсивно "полевое" сотрудничество между ними осуществлялось в Юго-Восточной Европе (ЮВЕ), где присутствие обеих организаций было наиболее продолжительным и значительным (см., например, карту размещения представительств ОБСЕ в ЮВЕ в 2003 г. в Приложении к данной статье).

В Коммюнике Стамбульского саммита НАТО (июнь 2004 г.) было отмечено, что у обеих институций имеются в значительной степени дополняющие друг друга ответственность и общие интересы, как в функциональном, так и в географическом плане, и НАТО "будет и далее развивать сотрудничество с ОБСЕ в таких областях, как предотвращение конфликтов, кризисное регулирование и постконфликтное восстановление"21.

Таблица 1 (откроется в новом окне)

Вопросы противодействия международному терроризму, предотвращения распространения оружия массового уничтожения, транспарентности и других мер по укреплению доверия, контроля над вооружениями (Договор об обычных вооружениях в Европе), энергобезопасности, защиты критической инфраструктуры и т.д. стоят в повестке дня обеих организаций и являются темами для обмена мнениями и взаимодействия между ними.

Отношения между двумя организациями включают как политический диалог, так и оперативное взаимодействие на местах22.

С 1998 г. организуются встречи на рабочем уровне между представителями институций по проблемам, представляющим взаимный интерес. С этого же времени наблюдатели ОБСЕ посещают учения, проводимые под руководством Альянса.

Контакты между НАТО и ОБСЕ осуществляются на различных уровнях и в различных контекстах:

• регулярные выступления действующего председателя ОБСЕ перед Североатлантическим советом и СЕАП;
• регулярные выступления Генерального секретаря НАТО перед Постоянным советом ОБСЕ;
• регулярные контакты между генеральными секретарями НАТО и ОБСЕ;
• ежеквартальные встречи между представителями обеих организаций на рабочем уровне;
• участие наблюдателей от ОБСЕ в планировании учений под руководством НАТО.

Тематические области сотрудничества между НАТО и ОБСЕ включают23:

• борьбу с терроризмом;
• управление границами и безопасность;
• разоружение;
• сокращение излишков легкого и стрелкового оружия;
• меры по укреплению доверия и безопасности;
• региональные проблемы;
• обмен опытом по соответствующим Средиземноморским измерениям.

В области борьбы с терроризмом усилия НАТО, особенно в рамках партнерских отношений с другими государствами, дополняют деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. После террористических актов в США в сентябре 2001 года ОБСЕ выдвинула ряд инициатив, включая Хартию о предотвращении терроризма и борьбе с ним, принятую в 2002 г. в Порто24.

Антитеррористическое подразделение ОБСЕ (АТП) координирует всю деятельность организации в области борьбы с терроризмом. Созданное в 2002 г., оно тесно взаимодействует с Контртеррористическим комитетом ООН (КТК), Управлением ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК), а также с НАТО и другими международными партнерами25.

Связанная с противодействием терроризму совместная работа двух организаций включает пограничный контроль, переносные зенитные ракетные комплексы (ПЗРК), контроль над экспортом оружия, а также экономические и финансовые аспекты терроризма.

На стамбульском саммите Североатлантического союза было принято решение расширить сотрудничество с международными организациями в рамках Плана действий против терроризма (ПДПТ) и поручено международному секретариату НАТО включить в ПДПТ и в тематику переговоров с ОБСЕ на рабочем уровне виды деятельности, в которых НАТО имеет сравнительные преимущества: нормотворчество по вопросам оперативной совместимости и подготовки сил и средств посредством учебной подготовки и учений, а также ее роль «посредника» в областях, где у Альянса нет первостепенной ответственности, таких как обеспечение безопасности границ и ликвидация последствий различных бедствий26.

Отношения НАТО с ОБСЕ и другими партнерами находятся на пороге новой фазы – большей структурированности, лучшей координации и достижения более высокой степени интеграции27 в складывающуюся сетевую структуру международных институтов.

Что касается ОБСЕ, то перед ней стоит задача преодоления охвативших ее кризиса легитимности и внутренних противоречий, которые не могут не сказаться на эффективности дальнейшего функционирования этой организации.

Приложение. Карта размещения представительств ОБСЕ в государствах Юго-Восточной Европы в 2003 г.

1) Подробнее о политике и роли НАТО в генезисе и эволюции СБСЕ см.: Загорский А.В. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1972-1991. – М.: Права человека, 2005.

2) Declaration on a transformed North Atlantic Alliance issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council (“The London Declaration”). London , 6 July 1990. www.nato.int

3) Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века //
Лиссабонский документ 1996 года. DOC.S/1/96 3 декабря 1996 года. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Лиссабонская встреча на высшем уровне. Лиссабон, 1996. www.osce.org

4) Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве // Стамбульский документ 1999 года. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Стамбульская встреча на высшем уровне. Стамбул , 1999.
Январь 2000 года /Corr. PCORW389. www.osce.org; Partnership with the Countries of Central and Eastern Europe. Statement issued by the North Atlantic Council Meeting in Ministerial Session in Copenhagen. 6-7 June 1991. www.nato.int

5) Prague Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Prague on 21 November 2002. Press Release (2002)127 21 Nov. 2002. www.nato.int

6) Стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке. Маастрихт, 2003. www.osce.org

7) The Alliance's Strategic Concept. Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999. Press Release NAC-S(99)65 24 Apr. 1999.

8) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE. www.osce.org

9) См.: Gheciu, Alexandra I. NATO in the "New Europe": The Politics of International Socialization after the Cold War. Stanford: Stanford University Press, 2005; Flynn, Gregory, and Farrell, Henry.Piecing together the Democratic Peace: the CSCE and the 'Construction' of Security in Post-Cold War Europe // International Organization. Vol. 53. No. 3. (Summer 1999); Adler, Emanuel. The OSCE as a security community-building institution // Security Communities. Ed. By Emanuel Adler and Michael Barnett. – Cambridge: Cambridge University Press, 1998.

10) Подробнее о партнерских отношениях НАТО см.: Поздняк В. Глобальное партнерство как реальность и вызов для НАТО // Wider Europe Review. Том 5. №1 (15). Зима 2008.

11) См.: OSCE Handbook. OSCE Press and Public Information Section. Vienna, 2007. www.osce.org

12) де Сантис, Никола. Открывая двери Средиземноморью и "большому" Ближнему Востоку // Вестник НАТО. Осень 2004. http://www.nato.int/docu/review/2004/issue3/russian/art4.html

13) См.: Поздняк В. Сотрудничество НАТО с международными организациями: Афганистан // Wider Europe Review. Том 4. №4 (14). Осень 2007.

14) Осуществляется в 16 государствах Юго-Восточной, Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Подробнее см.: Охрана окружающей среды и международная безопасность: материалы "круглого стола". Минск [Посольство Литовской Республик в Республике Беларусь], 11 декабря 2006 г. – Минск, 2007.

15) Пакт стабильности был предложен Европейским союзом в мае 1999 г. Он был официально принят на международной конференции в Кельне (Германия) 10 июня 1999 г. и реализуется под эгидой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Его цель – содействовать прочному миру, процветанию и стабильности в юго-восточной Европе путем последовательных и скоординированных действий для объединения стран региона и других заинтересованных стран и организаций, способных внести вклад в этот процесс. Пакт определяет конкретные механизмы координации совместных действий. – NATO Handbook . Brussels : NATO Public Diplomacy Division , 2006. Р. 237.

16) Подробнее о роли Пакта стабильности см.: Хендерсон, Стюарт. Медленно, но верно // Вестник НАТО. Осень 2002. www.nato.int

17) Bucharest Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Bucharest on 3 April 2008. www.nato.int

18) На министерской сессии Североатлантического совета в Осло в июне 1992 г. министры иностранных дел стран НАТО объявили о своей готовности оказывать поддержку – на разовой основе и в соответствии со своими собственными процедурами – миротворческой деятельности под эгидой Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, включая предоставление сил, средств и опыта Североатлантического союза для проведения миротворческих операций. - Ministerial Meeting of the North Atlantic Council in Oslo. 4 June 1992. Final Communique. www.nato.int

19) "Managing Global Security and Risk." Speech by NATO Secretary General, Jaap de Hoop Scheffer, at the IISS Annual Conference. Geneva, Switzerland. 7 September 2007. www.nato.int

20) Speech by NATO Secretary General, Jaap de Hoop Scheffer at the OSCE Council. Vienna , Austria 3 November 2005. http://www.nato.int /docu/speech /2005/s051103a.htm

21) Коммюнике по итогам стамбульской встречи на высшем уровне. O бнародовано главами государств и правительств, участвовавших в сессии Североатлантического совета, Стамбул, 28 июня 2004 года. www.nato.int

22) Подробнее см .: OSCE Annual Reports. www.osce.org; NATO – OSCE: Two organisations that complement one another. www.nato.int; NATO Handbook. Brussels: NATO Public Diplomacy Division, 2006.

23) Secretariat - External Co-operation. NATO. www.osce.org

24) NATO Handbook. Brussels: NATO Public Diplomacy Division, 2006.

25) Антитеррористическое подразделение ОБСЕ. www.osce.org/atu

26) Report on the Partnership Action Plan against Terrorism, 23 June 2004. Official document endorsed at the Istanbul Summit. www.nato.int

27) См .: Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer at the Munich Conference of Security Policy. Munich, Germany. 9 February 2007. www.nato.int

Наверх