Абарона правоў нацыянальных меншасьцяў у Эўрапейскім Зьвязе

Ганна Каморнік
Эўрапейскі гуманітарны універсітэт
Магістрантка праграмы
“Эўрапейскія даследванні”

Уводзіны

Праблема існаваньня і абароны правоў нацыянальных меншасьцяў – пытаньне, якое разглядаецца ўсімі магчымымі дысцыплінамі - ад філязофіі і культуралёгіі да тэалёгіі і юрыспрудэнцыі і якое паўстае ў разнастайных дыспутах, палеміках. Гэтыя дыскусіі ўскладняюцца тым, што пад пытаньне можна паставіць любы аспэкт у гэтай тэме і вельмі складана прыйсьці да кансэнсусу нават у такіх базісных пытаньнях, як азначэньне тэрміну нацыянальная ці этнічная меншасьць. Праблемы ўзьнікаюць не толькі з першай часткай гэтага словазлучэньня (як адрозьніць “нацыянальную”, “этнічную”, “лінгвістычную”, “карэнную” меншасьць?), але і здавалася з такім простым тэрмінам як “меншасьць”. Справа ў тым, што меншасьць – гэта не заўсёды колькасна меншая група, гэта можа быць група, якая адносіцца да меншасьці па нейкім іншым прыкметам, у такіх выпадках гэтыя групы называюць недамінантнымі групамі ў грамадзтве. Так напрыклад, Міжнародная група па правах меншасьцяў займаецца дасьледаваньнямі “недамінантных этнічных, рэлігійных ці лінгвістычных меншасьцяў, якія не абавязкова з’яўляюцца колькаснымі меншасьцямі”[1].

Існуюць і іншыя спрэчныя пытаньні ў палеміцы аб нацыянальных меншасьцях, так напрыклад, многія нязгодныя з тым, што трэба асобна выдзяляць правы меншасьцяў, так як гэткае аддзяленьне робіць іх калектыўнымі, а агульная тэндэнцыя ў заходня-эўрапейскім і міжнародным праве схіляецца да індывідуальнага характару правоў чалавека. Такім чынам бачна, што пераход да агульнапрынятай пазыцыі ў адносінах да нацыянальных меншасьцяў і іх правоў яшчэ вельмі далёкі, калі ён увогуле магчымы, аднак нацыянальныя меншасьці існуюць і ўплываюць на становішча ў сваіх краінах, сваім рэгіёне, дзяржаўныя і міжнародныя інстытуцыя працягваюць рабіць захады рэгуляваць пытаньні зьвязаныя з нацыянальнымі меншасьцямі і ў тым ліку і іх абарону, вызначэньне іх правоў і спрыяньне рэалізацыі гэтых правоў.

У гэтым артыкуле зроблена спроба прааналізаваць як і праз якія практыкі рэалізуецца абарона правоў меншасьцяў у сыстэме Эўразьвязу. Цікава адзначыць, што ўсе тыя спрэчнасьці і нявызначанасьці, якія ўласьцівы грамадзкім (нацыянальным і міжнародным) дэбатам аб правах меншасьцяў, адбіваюцца і на практыцы такой інстытуцыі як ЭЗ ды праяўляецца ў адсутнасьці агульнай пазыцыі яе інстытуцый па гэтаму пытаньню.

Так як немагчыма весьці размову аб нацыянальных меншасьцях без абмеркаваньня таго, што разумеецца пад гэтым тэрмінам у дадзеным рэгіёне, першы разьдзел будзе прысьвечаны менавіта праблеме азначэньня тэрміну нацыянальная меншасьць. Другі і трэці будуць разглядаць адпаведна практыкі ЭЗ і міжнародных арганізацый, якія дзейнічаюць на тэрыторыі ЭЗ. 

I. Праблема азначэньня тэрміну “нацыянальная меншасьць”.

Першая праблема, з якой сутыкаецца дасьледчык пры вывучэньні правоў нацыянальных меншасьцяў, – гэта праблема азначэньня самога тэрміна “нацыянальная ці этнічная меншасьць”[2]. Дагэтуль не існуе у міжнародным праве шырока прызнанай юрыдычнай дэфініцыі тэрміну “нацыянальная меншасьць”, таксама як і дэфініцыі рэлігійнай ці лінгвістычнай меншасьці, не гледзячы на тое, што апошнія некалькі дзесяцігодзьдзяў адбываюцца бурныя дэбаты і пошукі[3] прыймальнага азначэньня ў першую чаргу для мэтаў кадыфікацыі. У сыстэме Арганізацыі Аб’яднаных Нацый (далей – ААН) было прапанавана найчасьцей цытаванае азначэньне меншасьці, якое належыць спэцыяльнаму дакладчыку ААН Франчэска Капаторці:

“Група колькасна меншая за астатняе насельніцтва дзяржавы, якая не з’яўляецца дамінуючай, чальцы якой з’яўляюцца грамадзянамі Дзяржавы і якім уласьцівы этнічныя, рэлігійныя ці лінгвістычныя рысы, што адрозьніваюць іх ад астатняга насельніцтва і якія дэманструюць салідарнасьць у жаданьні захаваць сваю культуру, традыцыі, рэлігію ці мову ”[4].

Можна заўважыць, што гэтае азначэньне даволі шырокае і ўключае ў сябе тры асноўных кампанэнты: “колькаснае і іншае не дамінантнае становішча групы”, “пэўныя рысы адрозьненьняў” і “жаданьне саміх асобаў, якія належаць да гэтай групы, захаваць гэтыя рысы”, то бок прыналежнасьць да нацыянальнай меншасьці - гэта сьвядомы выбар, прычым выбар у нейкай ступені калектыўны. Азначэньні, якія ўжываліся эўрапейскімі міжнароднымі арганізацыямі (часта не ў асноўных афіцыйных дакумэнтах, а ў дапаможных актах ці падчас абмеркаваньня і дыскусій), звычайна ўтрымлівалі дадатковы кампанэнт, які можна абазначыць як “гістарычнасьць” ці “традыцыйнасьць”. Напрыклад Парлямэнцкая Асамблея Рады Эўропы ў сваёй Рэкамэндацыі 1201 (1993)[5] прапаноўвае наступную дэфініцыю:

“... тэрмін “нацыянальная меншасьць” азначае групу асобаў у дзяржаве, якія: а) пражываюць на тэрыторыі Дзяржавы і з’яўляюцца яе грамадзянамі; б) падтрымліваюць доўгія, трывалыя і працяглыя сувязі з гэтай дзяржавай; в) валодаюць выразнымі этнічнымі, культурнымі, рэлігійнымі ці лінгвістычнымі рысамі; г) маюць значную колькасьць, хаця і меншую за астатняе насельніцтва Дзяржавы ці рэгіёна дзяржавы і д) маюць жаданьне захаваць усё тое, што складае іх агульную ідэнтычнасьць, уключаючы іх культуру, традыцыі, рэлігію ці мову”. 

Вышэй узгаданы кампанэнт “трывалых сувязяў” ці “гістарычнасьці” аўтаматычна выключае з нацыянальных меншасьцяў пэўныя групы асобаў, так званыя “новыя меншасьці” (якія з’явіліся ў некаторых эўрапейскіх дзяржавах пасьля Другой сусьветнай вайны дзякуючы іміграцыі) з сфэры ўжываньня нарматыўных актаў, якія б карысталіся такой дэфініцыяй. Агульная практыка, якая склалася на дадзены момант, заключаецца ў тым, што розныя краіны (у дадзеным выпадку – эўрапейскія) ужываюць розныя рабочыя дэфініцыі меншасьцяў ад вельмі шырокіх да вельмі абмежаваных[6]. Кампанэнт традыцыйнасьці таксама быў ужыты пры вызначэньні мовы меншасьцяў у Эўрапейскай хартыі рэгіянальных моваў і моўных меншасьцяў; у адпаведнасьці з Хартыяй рэгіянальныя мовы ці мовы меншасьцяў, “гэта мовы, якія традыцыйна выкарыстоўваюцца на пэўнай тэрыторыі Дзяржавы яе грамадзянамі, якія складаюць групу колькасна меншую за астатняе насельніцтва Дзяржавы і якая адрозьніваюцца ад афіцыйных моваў гэтай Дзяржавы”[7]. 

У сыстэме Арганізацыі па бясьпецы і супрацоўніцтву ў Эўропе (далей па тэксту – АБСЭ) і ў межах хэльсынскіх працэсаў тэрмін “нацыянальная меншасьць” агульна разумеецца, як недамінантнае  насельніцтва, якое меншае па колькасьці ў Дзяржаве, але якое падзяляе этнічнае паходжаньне з насельніцтвам, якое складае большасьць у іншай дзяржаве[8]. У такім азначэньні з’яўляецца новы кампанэнт – “наяўнасьць сваякоў” - этнічнай большасьці ў іншай дзяржаве. Такі падыход да вызначэньня нацыянальных ці этнічных меншасьцяў называюць “дзяржавацэнтрычным”, ён моцна крытыкуецца ў сучасным міжнародным праве і агульнаэўрапейскай дыскусіі. Аднак, там жа ў дакумэнтах АБСЭ адзначаецца, што нягледзячы на тое, што краіны традыцыйна самі вызначаюць нацыянальныя меншасьці на сваёй тэрыторыі, гэта не азначае, што асобам, якія належаць да нацыянальных меншасьцяў, неабходны дазвол Дзяржавы для карыстаньня правамі меншасьцяў[9]. Так у адпаведнасьці з падыходам АБСЭ прыналежнасьць да нацыянальнай меншасьці гэта справа індывідуальнага выбару, іншымі словамі, асобныя дзяржавы могуць вызначаць, што такое меншасьць, але пытаньне аб тым, хто да яе адносіцца ці не – гэта можа вызначацца толькі суб’ектыўным стаўленьнем ці пачуцьцямі асобы. 

У кантэксьце дадзенага азначэньня можна ўзгадаць праблему цыганскіх меншасьцяў у розных краінах, якія не маюць сваёй нацыянальнай дзяржавы; пры адсутнасьці дзяржавы, якая б была зацікаўленая ў абароне сваёй этнічнай групы ў іншых дзяржавах, аховай правоў цыган да апошніх гадоў займаліся вельмі мала і не надавалі гэтаму пытаньню важнасьці. 

Той факт, што на дадзены момант няма прававога азначэньня тэрміну “нацыянальная меншасьць” і што юрыдычныя дакумэнты, міжнародныя канвэнцыі і дамовы аб правах нацыянальных меншасьцяў не утрымліваюць як правіла такой дэфініцыі, можна растлумачыць тым, што такой агульнапрынятай дэфініцыі няма і ў гістарычнай, сацыялягічнай, палітычнай, філязофскай навуках, а дыскусіі па гэтаму пытаньню праходзяць ужо не адно дзесяцігодзьдзе. Да таго ж паўстае пытаньне ці мажліва даць трывалае азначэньне нацыянальнай меншасьці, калі няма такога ж азначэньня тэрміну “нацыя”? Як вынік гэтых цяжкасьцяў тэрмін “нацыянальная меншасьць” не стаў да гэтага часу тэрмінам юрыдычным, а належыць да палітычнай сфэры і сам па сабе з’яўляецца палітычным інструмэнтам, мадыфікуючы які, можна адносіць ці не адносіць нейкія групы да нацыянальных меншасьцяў і такім чынам прыменяць ці не прыменяць ў адносінах да іх набор міжнародных дакумэнтаў, якія былі створаныя на працягу апошніх часоў. 

II. Абарона нацыянальных меншасьцяў у ЭЗ

Многія гады Эўрапейскі Зьвяз не адыгрываў істотнай ролі ў сфэры абароны правоў меншасьцяў. Эўрапейскі Зьвяз, як інстытуцыя з’яўляецца не міждзяржаўным, а наддзяржаўным утварэньнем, але прынцып субсыдыярнасьці – адзін з фундамэнтальных для гэтай інстытуцыі, таму удзел ЭЗ у праблемах меншасьцяў нейкай дзяржавы-удзельніцы ЭЗ, можна было б расцаніць як парушэньне гэтага прынцыпу і ўмяшальніцтва ва ўнутраныя справы краіны. Магчыма гэтым тлумачыцца той факт, што на эўрапейскай тэрыторыі ў авангардзе ў сфэры абароны правоў меншасьці былі дзьве іншыя міжнародныя арганізацыі: Рада Эўропы і АБСЭ. Аднак усе краіны-ўдзельніцы ЭЗ уваходзяць у склад Рады Эўропы і АБСЭ, да таго ж ЭЗ вядзе шчыльную палітыку супрацоўніцтва з гэтымі арганізацыямі (якая будзе згадана ніжэй) і складае многія свае акты, праграмы і рэкамэндацыі грунтуючыся на канвэнцыях, хартыях і іншых дакумэнтах гэтых арганізацый. 

Перадача функцыі абароны правоў меншасьцяў на ўзровень ЭЗ, а не нацыянальнай дзяржавы даволі хісткае пытаньне. Разглядаючы ЭЗ як спэцыфічную палітычную адзінку, можна адзначыць, што ў межах ЭЗ цяжка вылучыць не толькі нацыянальная меншасьці, але і нацыянальную большасьці. Напрыклад, у Даніі пражывае каля пяці мільёнаў датчан, у Гішпаніі пражывае каля сямі мільёнаў каталёнцаў, каталёнцы – гэта этнічнай меншасьць у Гішпаніі, датчане – гэта этнічнай большасьць у Даніі.

Менавіта на фоне супярэчаньня паміж цяжкасьцю вызначыць кампэтэнцыю ЭЗ у сфэры абароны правоў меншасьцяў і паміж адданасьцю ЭЗ справе абароны правоў чалавека пачала разьвівацца тэндэнцыя да наданьня большай увагі праблеме правоў меншасьцяў і падвышанай зацікаўленасьці ў ёй. Каталізатарам у гэтым працэсе, як стане відавочна пазьней, стала пашырэньне ЭЗ на ўсход, дзе праблемы этнічных канфліктаў заўсёды стаялі вельмі востра.

Праблема правоў меншасьцяў стала ў Эўропе месцам сутыкненьня і накладаньня адзін на адно палітычнага і прававога поля і гэта зрабіла сытуацыю яшчэ больш складанай і супярэчлівай. Тэрміны “меншасьць” ці “абарона правоў” ніколі не згадваліся ў асноўных прававых дакумэнтах Эўрапейскага Зьвязу ці Эўрапейскай Супольнасьці - у дамовах аб Эўрапейскай супольнасьці ці Эўрапейскім Зьвязе. Тым не менш асобныя інстытуцыі ЭЗ стваралі інструмэнты для абароны правоў меншасьці ці прымалі рашэньні для абароны гэтых правоў. Так на прыклад Эўрапейскі Парлямэнт, якія традыцыйна лічыцца ўстановай найбольш заклапочанай становішчам нацыянальных меншасьцяў у ЭЗ прымаў некалькі рэзалюцыяў[10], якія датычацца меншасьцяў, але гэтыя рэзалюцыі не ўтрымліваюць удакладненьня таго, каго можна адносіць да гэтых меншасьцяў, а таксама ёсьць па сутнасьці рэкамэндацыямі для Камісіі, а не законам.

Абарона правоў меншасьцяў без прававой базы стала больш палітычным фактам, чым юрыдычным. Як вынік часта ўжываліся не прававыя інструмэнты для падтрымкі меншасьцяў, а палітычныя, эканамічныя, навуковыя (больш за тое, пазьней абарона правоў меншасьцяў стала для Эўрапейскага Зьвязу рычагом узьдзеяньня на краіны-кандыдаты пры далучэньні да ЭЗ).

Напрыклад у 1982 г. была створана некамэрцыйная арганізацыя Эўрапейскае бюро малаўжывальных моваў, якая дэкляруе, што яна прадстаўляе інтарэсы каля 50 мільёнаў жыхароў ЭЗ, якія размаўляюць на больш чым 30 розных карэнных мовах (фінансуецца ў асноўным Эўрапейскай Камісіяй). У 1982 г. Эўрапарлямэнт вызначыў бюджэтную лінію B3-1006  для падтрымкі і разьвіцьця рэгіянальных моваў (моваў меншасьцяў), сума па гэтай бюджэтная лініі падвышалася кожны год.

Пасьля таго, як Маастрыхцкая дамова перанесла працэс эўрапейскай інтэграцыі ў палітычнае вымярэньне, у кантэксьце правоў меншасьцяў асаблівую важнасьць прадставіў сабой Разьдзел дамовы IX-Культура (артыкул 128 Дамова Эўрапейскай Супольнасьці), які ясна падкрэсьлівае культурнае вымярэньне эўрапейская інтэграцыі і ў той жа час ускосна адзначае, што ні адна з дзяржаваў-чальцоў не з’яўляецца культурна гамагеннай. Тэкст дамовы заклікае да садзейнічаньню “росквіту культураў краінаў-удзельніц з павагай да іх нацыянальнай і рэгіянальнай шматаблічнасьці”. Пазьней важнасьць шматаблічнасьці была яшчэ раз пацьверджана артыкулам 22 у Хартыі фундамэнтальных правоў Эўрапейскага Зьвязу, ў якім гаворыцца “Зьвяз будзе паважаць культурную, рэлігійную і лінгвістычную шматаблічнасьць”. Хаця ў гэтым варыянце асноўнага закону Эўразьвязу і не было згадкаў пра нацыянальныя меншасьці, тое, што ў шматаблічнасьць стала адной з агульнапрызнаных рысаў Эўрапейскага Зьвязу само па сабе істотна.

Расавая Дырэктыва[11] 2000 г. прадэманстравала значны прагрэс праз увядзеньне забароны “ускоснай дыскрымінацыі” ці “прыгнёту”. Аднак хаця дырэктыва і пашырае вобласьць прымяненьня анты-дыскрымінацыйнага заканадаўства, яе крытыкавалі за тое, што яна не згадвала рэлігійную дыскрымінацыю, якая шчыльна зьвязана з дыскрымінацыяй на расавых ці этнічных падставах. 

 Абарона правоў меншасьці, як частка правоў чалавека, з часам стала адным з прынцыпаў зьнешняй палітыкі. Так парушэньне правоў і гвалт над курдзкай меншасьцю ў Турцыі было прычынай для ўзьнікненьня праблемаў з заявай Турцыі на далучэньне да ЭЗ.

Пасьля развалу Югаславіі ў 1991 г. з’явіліся Рэкамэндацыі аб прызнаньні новых дзяржаваў[12] ва Усходняй Эўропе, прынятыя міністрамі па замежных справах ЭС 16 сьнежня 1991 г. Сярод умоваў для прызнаньня разам з іншымі неабходны былі “гарантыі правоў этнічных і нацыянальных групаў і меншасьцяў у адпаведнасьці з прынцыпамі КБСЭ [Канфэрэнцыі па бясьпецы і супрацоўніцтву ў Эўропе]”. Гэтым чынам ЭЗ прадставіў абарону меншасьцяў як новы элемэнт сярод умоваў для прызнаньня дзяржаўнасьці. 

Абарона правоў меншасьцяў як палітычны фактар шчыльна зьвязана з супрацоўніцтвам з АБСЭ. Так ініцыятыва францускага прэм’ер міністра Балладура стварыць нешта кшталту пакту стабільнасьці, які б забясьпечыў добрасуседзтва і бясьпеку ў Цэнтральнай і Ўсходняй Эўропе ў 1992 г. была падтрымана Радай Эўрапейскай Супольнасьці, якая вырашыла стварыць канфэрэнцыю з мэтай паляпшэньня добрасуседзкіх стасункаў праз уход ад праблемаў межаў і праз узмацненьне правоў меншасьцяў з пэрспэктывай далучэньня да ЭЗ. Пакт стабільнасьці быў прыняты на канфэрэнцыі ў Парыжы прадстаўнікамі 52 краін-удзельнікаў АБСЭ. У гэтым выпадку ЭЗ быў ініцыятарам, мадэратарам і спонсарам гэтай міжнароднай эўрапейскай сустрэчы, але прынятыя акты (Дэклярацыя і 130 двухбаковых дамоваў) не мелі прамога ўплыву на законы ўнутры Супольнасьці. Пасьля таго, як Пакт быў падпісаны, АБСЭ стала адказнай за яго выкананьне, для ЭЗ Пакт быў сродкам палітычнага ўплыву на патэнцыйныя краіны-кандыдаты, якія прэтэндавалі на далучэньне да ЭЗ. 

У межах Эўразьвязу падвышэньне ўвагі да абароны правоў меншасьцяў ў рамках ЭЗ за апошнія дзесяць-пятнаццаць год зьвязана з пэрспэктывай пашырэньня ЭЗ на ўсход, менавіта таму канкрэтнае ўвасабленьне абароны правоў меншасьці адбілася ў большай ступені не ў прававой сфэры (не ў нарматыўных дакумэнтах), а ў палітычнай і было накіравана не на ўнутраныя справы краін Эўразьвязу, а на зьнешнюю палітыку і палітыку пашырэньня, каб супрацьстаяць дэстабілізацыі сытуацыі, якая ўскладнялася з уступленьнем новых краінаў у Эўразьвяз[13]. Менавіта таму палітыка абароны меншасьцяў разгарнулася ў большай ступені ў межах зьнешняй палітыкі.

Калі былі створаныя капэнгагенскія крытэры для краін, якія жадаюць далучыцца да ЭЗ, павага і абарона правоў меншасьцяў стала адным з палітычных крытэраў разам з дэмакратыяй, вяршэнствам закона і правамі чалавека. Так як не было яснага прававога інструмэнта, у якім былі б пералічаны крытэры і правы меншасьцяў, Камісія выказала сваё меркаваньне, як павінна зьмяніцца сытуацыя ў краінах, якія крокі павінны быць прынятыя, а пасьля зрабіла справаздачу таго, наколькі абвешчаныя перамены рэалізаваліся. Хаця краіны дабіліся розных посьпехаў (перамены ў Латвіі былі адзначаны, як пазытыўныя, сытуацыя ў Эстоніі выклікала спагаду і так далей), была зробленая агульная выснова, што “праблема меншасьцяў працягвае выклікаць занепакоенасьць у кантэксьце пашырэньня”.

Цікава адзначыць, што Амстэрдамская дамова замацавала ў сваім тэксьце і такім чынам уключыла ў асноўны закон ўсе капэнгагенскія крытэры акрамя аднаго – абарону правоў меншасьцяў. Праз гэта было падкрэсьлена, што капэнгагенскія крытэры маюць прававое значэньне і ім нададзена якасьць фундамэнтальных прынцыпаў, якія аднолькавыя для ўсіх краінаў-удзельніц (Артыкул 6 (1) Дамовы Эўрапейская Супольнасьці – далей ДЭС) і для краінаў, якія падаюць заяву на далучэньне да ЭЗ (Артыкул 49 ДЭС). Той факт, што крытэр аб абароне правоў меншасьцяў не ўвайшоў у асноўны закон разам з іншымі, дэманструе яго накіраванасьць на зьнешняе вымярэньне і непажаданасьць у вымярэньні ўнутраным. 

З самога пачатку “ўмова” аб абароне меншасьцяў выклікала некалькі праблемаў падчас працэсу далучэньня: па-першае, не было цьвёрдай асновы ў заканадаўстве ЭЗ і зразумелага эталёну. Па-другое, практыкі “старых” краінаў-удзельніц вагаюцца ад выпрацаваных канстытуцыйных і юрыдычных сродкаў абароны меншасьцяў да поўнага адмаўленьня, што меншасьці існуюць. Па-трэцяе, абарона правоў меншасьцяў ніколі раней не была прыярытэтнай палітыкай ЭЗ. Па-чацьвёртае, пытаньне аб тым, што такое “нацыянальная меншасьць” і ці з’яўляюцца правы меншасьцяў па сутнасьці калектыўнымі - вельмі спрэчныя пытаньні ў міжнароднай палітыцы і праве. 

Як жа ЭЗ ацэньвае становішча меншасьцяў у краіне-кандыдаце і адпаведнасьць становішча капэнгагенскаму крытэру, калі няма ні інстытуцый, ні працэдур, ні прававых актаў? Відавочна, што ёсьць два шляхі: ЭЗ можа выкарыстаць акты і стандарты іншых эўрапейскіх арганізацый (Рада Эўропы, АБСЭ), ці вырашаць гэтае пытаньне праз палітычны “гандаль” з краінамі-кандыдатамі. 

Першы паход выкарыстоўваецца, хоць і ў абмежаваным варыянце: Эўрапейская камісія да Вярхоўнага камісару АБСЭ па нацыянальных меншасьцях пэрыядычна зьвяртаецца па кансультацыю. Другі, варыянт яшчэ больш складаны, вядома, нацыянальныя парлямэнты краінаў-кандыдатаў удзельнічаюць у перамовах у абмежаванай форме, і, калі меншасьць прадстаўлена ў парлямэнце, ёсьць верагоднасьць, што яе меркаваньні будуць пачуты прадстаўнікамі ЭЗ, але зразумела, што ўрады карыстаюцца большымі магчымасьцямі ў гэтым сэнсе. У перамовах аб далучэньні не прадугледжаны ўдзел недзяржаўных арганізацый па правах чалавека і правах меншасьцяў. 

Тэма абароны правоў меншасьцяў унутры ЭЗ вельмі спрэчная, а за апошнія 20 гадоў зацікаўленасьць у гэтай праблеме значна павялічылася. Калі ў пэрыяд да Маастрыхцкай дамовы галоўную ролю адыграваў Эўрапарлямэнт, занепакоенасьць становішчам рэгіянальных моваў якога задакумэнтавана ў яго рэзалюцыях і справаздачах, то Маастрыхтская дамова прадставіла новую канцэпцыю культурнай разнастайнасьці і гэтым адкрыла новы патэнцыял для рэалізацыі палітыкі абароны меншасьцяў. Яшчэ большым крокам наперад можна лічыць 13 Артыкул Амстэрдамскай дамовы, які забараняе дыскрымінацыю па прыкмеце этнічнага ці расавага паходжаньня, але галоўнае ў тым, што артыкул утрымлівае пэўны мэханізм абароны ад дыскрымінацыі:

“...Рада дзейнічаючы аднадушна па прапанове Камісіі і пасьля кансультацыі з Эўрапейскім парлямэнтам можа прыняць адпаведныя меры для барацьбы з дыскрымінацыяй на падставе полу, расы, этнічнага паходжаньня, рэлігіі ці веры, недзеяздольнасьці, узросту ці сэксуальнай арыентацыі”.

Артыкул 13 Дамовы станавіўся юрыдычнай падставай для дырэктываў, праграмаў дзеяньняў, некалькіх Эўрапейскіх гадоў, такіх як Эўрапейскі год агульных магчымасьцяў для ўсіх. Самай выніковай мерай, якая мела падставай артыкул 13 стала расавая дырэктыва, якая мела найбольшыя юрыдычныя наступствы для асобаў якія належаць да меншасьцяў[14]. 

Тым не менш палітыка абароны меншасьцяў усё яшчэ застаецца часткай зьнешняй, а не ўнутранай палітыкі ЭЗ. 

Калі новая Канстытуцыйная дамова[15] ўсё ж такі набудзе сілу, тэрмін “меншасьці” ўпершыню з’явіцца ў асноўным законе Эўразьвязу: у артыкулах 81 (артыкул ІІ-81), які забараняе дыскрымінацыю на падставе “прыналежнасьці да нацыянальнай меншасьці” і артыкуле 2, які дэкляруе “правы чалавека, уключаючы правы асоб, які належаць да меншасьцяў”, як каштоўнасьці, на якіх базіруецца Зьвяз. Да таго ж у артыкуле 22 Хартыі гаворыцца пра “павагу да культурнай, рэлігійнай і моўнай шматаблічнасьці”.

Удакладненьне пра асобы якія належаць да меншасьцяў, не было ўключанае ў чарнавы варыянт Канстытуцыі, а было дададзена на Міжурадавай канфэрэнцыі ў 2003 г., з’яўляецца даволі абмежаваным і не гаворыць асобна пра “правы меншасьцяў”. Гэтае палажэньне не тлумачыць, што за правы, што за меншасьці маюцца на ўвазе.

Калі канстытуцыйная дамова ўступіць ў сілу Артыкулы 21 і 22 Хартыі фундамэнтальных правоў стануць юрыдычна абавязковымі. Так Артыкул 81 Канстытуцыйнай дамовы кажа:

“Любая дыскрымінацыя на падставе полу, расы, колеру скуры, этнічнага ці сацыяльнага паходжаньня, генэтычных рысаў, мовы, рэлігіі ці веры, палітычных ці іншых поглядаў, прыналежнасьці да нацыянальнай меншасьці, маёмасьці, нараджэньня, недзеяздольнасьці, узросту ці сэксуальнай арыентацыі забараняецца”.

У параўнаньні з Артыкулам 13 Дамовы гэтае палажэньне ўтрымлівае ясную забарону. Палажэньне Артыкулу III-124 Канстытуцыйнай дамовы утрымлівае толькі 9 з 17 забароненых падставаў для дыскрымінацыі пералічаных ў Артыкуле II-81. Такім чынам Зьвяз ня зможа змагацца з дыскрымінацыяй на падставах мовы ці прыналежнасьці да нацыянальнай меншасьці, ня гледзячы на той, факт, што дыскрымінацыя на гэтай падставе будзе забароненая заканадаўствам ЭЗ. Цікава адзначыць, што ў Артыкуле II-81 гаворыцца пра “нацыянальныя меншасьці” тады, як у Артыкуле I-2 ужываецца проста слова “меншасьці”. Выкарыстаньне словазлучэньня “нацыянальныя меншасьці” у тэксьце канстытуцыйнай дамовы пераводзіць гэты тэрмін у панятак заканадаўства ЭЗ, які можа быць і будзе растлумачаны Эўрапейскім Судом. Магчыма нарэшце з’явіцца так доўгачаканая юрыдычная дэфініцыя тэрміну “нацыянальная меншасьць”. 

З пункту гледжаньня правоў меншасьцяў Канстытуцыя характарызуецца супярэчнасьцю, так як зьмяшчае вельмі яўны і прамы пасыл аб ахове правоў меншасьцяў, але не прадстаўляе інструмэнтаў і прававых магчымасьцяў для абароны гэтых правоў. З іншага боку ў Канстытуцыі ўпершыню ўжываецца тэрмін “нацыянальная меншасьць”, што само па сабе з’яўляецца крокам наперад і адлюстроўвае падвышэньне ўвагі да гэтай праблемы. Але той факт, што лёс самой Канстытуцыі яшчэ не вырашаны і не дакладны, вымушае шукаць іншыя альтэрнатыўныя шляхі для працы ў гэтым кірунку. 

На дадзены момант асноўным дакумэнтам па правах чалавека ў ЭЗ з’ўляецца Хартыя фундамэнтальных правоў, ў Артыкуле 21 якой гаворыцца пра забарону дыскрымінацыі на падставе прыналежнасьці да нацыянальнай меншасьці, але пазытыўныя правы меншасьцяў не былі ўключаны ў тэкст хартыі ня глядзячы на шматразовыя прапановы разнастайных недзяржаўных арганізацыяў. У любым выпадку гэтага не з’яўляецца прававой базай для інстытуцый ЭЗ, дастатковай для прыманьня рэальных крокаў у абароне правоў нацыянальных меншасьцяў[16].

З таго факту, што абарона правоў меншасьцяў па сутнасьці заставалася элемэнтам зьнешняй палітыкі і палітыкі пашырэньня, паўстае пытаньне, які кірунак гэта палітыка прыме пасьля пашырэньня, яна ўжо ня зможа працаваць для былых краінаў-кандыдатаў, якія сталі чальцамі ЭЗ. Такім чынам магчымы некалькі сцэнараў. ЭЗ можа паступова адступіць ад рэалізацыі палітыкі ў сфэры абароны правоў меншасьцяў ці распрацуе новы падыход ў гэтым кірунку. У першым выпадку Зьвяз працягне ўжываць кандэнцыянальную палітыку да новых краінаў-кандыдатаў, у другім выпадку ЭЗ пераглядзіць сваю палітыку ў гэтай сфэры ў зьнешняй і ўнутранай палітку і пачне больш шчыльнай супрацоўніцтва з АБСЭ і Радай Эўропы, дзьвюма іншымі моцнымі ігракамі ў Эўропе[17].

III. Супрацоўніцтва ЭЗ з Радай Эўропы і АБСЭ ў сфэры абароны правоў нацыянальных меншасьцяў.

Усе краіны-ўдзельніцы Эўрапейскага Зьвязу з’яўляюцца таксама чальцамі Рады Эўропы. Існуюць два асноўных акта Рады Эўропы ў сфэры абароны правоў меншасьцяў: Эўрапейскай хартыі рэгіянальных моваў[18] і Рамкавай канвэнцыі аб абароне нацыянальных меншасьцяў[19]. На сёньняшні дзень адна краіна-удзельніца – Францыя – яшчэ не падпісала Канвэнцыю аб абароне нацыянальных меншасьцяў, а Бэльгія, Грэцыя, Нідэрлянды і Люксэмбург падпісалі, але не ратыфікавалі Канвэнцыю. Пасьля падпісаньня хартыі і канвэнцыі краіны самастойна вырашалі да якіх меншасьцяў на тэрыторыі гэтых краінаў будуць ужывацца рэкамэндацыі прыведзеныя ў гэтых міжнародных дакумэнтах. Ні Эўрапейская хартыя рэгіянальных моваў і моўных меншасьцяў прынятая Радай Эўропы ў 1992 г., ні Рамкавая канвэнцыя аб абароне нацыянальных меншасьцяў Рады Эўропы прынятая ў 1995 г. не давалі азначэньня канцэпцыі нацыянальнай меншасьці ў сваім тэксьце[20].

Наступныя прыклады паказваюць, які практычны ўнёсак у абароны правоў меншасьцяў можа рабіць ЭЗ на аснове прававых актаў Рады Эўропы:

- Дырэктыва Рады 89/552/EEC ад 3 кастрычніка 1989 г. аб каардынацыі палажэньняў, якія былі адзначаны Дарадчым камітэтам па Рамкавай канвэнцыі аб абароне нацыянальных меншасьцяў па выдзяленьні дастатковага часу ў сродках масавай інфармацыі для трансьляцыі на мовах меншасьцяў і для праграм для нацыянальных меншасьцяў;

- Некалькі разоў Дарадчы Камітэт па Рамкавай канвэнцыі аб абароне нацыянальных меншасьцяў заклікаў да эфэктыўнай абароны, асабліва ў крымінальных працэсах, для ахвяраў злачынстваў на падставе расавай ці нацыянальнай нянавісьці;

- Рэзалюцыя Эўрапейскага парлямэнту па абароне меншасьцяў і антыдыскрымінацыйнай палітыкі прынятая 10 траўня 2005, каб рэалізаваць розныя палажэньні Рамкавай канвэнцыі аб абароне нацыянальных меншасьцяў.

Такім чынам можна зрабіць выснову, што ўзаемадзеяньне паміж Радай Эўропы і ЭЗ у сфэры правоў меншасьцяў факусуецца на доўгатэрміновым перанясеньні стандартаў (асабліва зважаючы на маніторынг, які выконваецца Камісіяй ЭЗ, падчас працэсу пашырэньня) і на агульных сумесных праектах. Гэтае супрацоўніцтва ў сфэры правоў чалавека і правоў меншасьцяў магчыма з цягам часу набудзе больш сыстэмны і інстытуцыязаваны характар.

Традыцыйная дыстанцыя паміж ЭЗ і другой міжнароднай арганізацыяй, з якой супрацоўнічае ЭЗ у сфэры абароны правоў меншасьцяў, АБСЭ і ЭЗ, якая паўставала з таго, што гістарычна АБСЭ стваралася, як форум для дыялёгу паміж Захадам і Ўсходам, а ЭЗ – як выключна заходняя арганізацыя, пачала памяншацца магчыма таму, што ЭЗ накіраваў свой позірк на усход, што адбылося пасьля зьнішчэньня Жалезнай заслоны. Каапэрацыя паміж дзьвюма арганізацыямі прымае многія формы: прэзыдэнт Эўракамісіі і краіна-старшыня Эўразьвязу прымаюць удзел у Самітах АБСЭ, афіцыйныя стасункі падтрымліваюць Сакратарыят АБСЭ і Эўрапейская камісія, разам з Радай Эўрапейскага Зьвязу, у 2002 г. была створаная рабочая група ў структуры Рады ЭЗ па супрацоўніцтву з Радай Эўропы і АБСЭ. Што датычыцца абароны правоў меншасьці, то супрацоўніцтва ў сфэры абароны правоў меншасьцяў засяроджваецца на фінансаваньні праектаў і канкрэтных місіях. Але супрацоўніцтва не абмяжоўваецца гэтым практычным вымярэньнем, ЭЗ часта спасылаецца на стандарты распрацаваныя АБСЭ, а таксама зьвяртаецца да Вярхоўнага Камісара АСБЭ па нацыянальных меншасьцях па ацэнку прававых тэндэнцыях і дасягненьняў у краінах-кандыдатах. 

Традыцыйная функцыя АБСЭ у сфэры абароны меншасьцяў значна адрозьніваецца ад палітыкі ЭЗ у гэтым пытаньні, што тлумачыцца першапачатковай місіяй гэтай арганізацыі, якая была форумам для дыялёгу паміж Захадам і Усходам падчас Халоднай вайны і мае доўгатэрміновую традыцыю і вопыт дыпляматычных перамоваў, а таксама прадухіленьне палітычных канфліктаў. Як вынік гэтай паліткі АБСЭ стварыла пасаду Вярхоўнага камісара па нацыянальным меншасьцям, а разам з гэтым асобную інстытуцыю, якая вельмі эфэктыўна працуе ў гэтай сфэры.

Заключны акт КБСЭ, Дэклярацыя прынцыпаў прынятая ў Хельсінкі 1975 г. VII абавязала дзяржавы-удзельніцы “паважаць правы асобаў, якія належаць да такіх меншасьцяў, на роўнасьць перад законам, прадстаўляць ім поўную магчымасьць фактычна карыстацца правамі чалавека і асноўнымі свабодамі і такім чынам ахоўваць іх законныя інтарэсы ў гэтай сфэры”. Аб абароне этнічнай, культурнай, моўнай і рэлігійнай самабытнасьці нацыянальных меншасьцяў без якой-небудзь дыскрымінацыі і ва ўмовах роўнасьці перад законам таксама гаворыцца ў Парыскай Хартыі для новай Эўропы[21] ад 21 лістапада 1990.

Такім чынам можна зрабіць выснову, што сфэры і магчымасьці ЭЗ супрацоўнічаць з Радай Эўропы і АБСЭ па пытаньнях абароны нацыянальных меншасьцяў не вычарпаны і маюць патэнцыял. З-за спэцыфікі гэтых арганізацый супрацоўніцтва з Эўрапейскай Радай можа разьвівацца ў прававой сфэры, а з АБСЭ – у практычнай і палітычнай, так як гэтая арганізацыя мае шырокі досьвед перамоваў, удзелу ў урэгуляваньні канфліктаў і адпаведныя структуры. 

Высновы

Пасьля аналізу асноўных дакумэнтаў, якія прысьвечаны абароне правоў меншасьцяў і дзейнічаюць на тэрыторыі ЭЗ, а таксама асноўных праблем, якія узьнікаюць пры дасьледаваньні палажэньня нацыянальных меншасьцяў у ЭЗ можна зрабіць наступныя высновы:

• Правы і абарона нацыянальных меншасьцяў не замацаваны ў праве Эўрапейскага Зьвязу і не з’яўляюцца часткай aquis communautaire, больш за тое нават сам тэрмін “нацыянальная меншасьць” не мае дэфініцыі ні ў адным з афіцыйных дакумэнтаў ЭЗ ці канвэнцыях, хартыях і дэклярацыях, якія дзейнічаюць у краінах-удзельніцах Эўразьвязу. Сытуацыя можа зьмяніцца ў іншы бок, калі будзе прынятая Канстытуцыйная дамова, але пакуль яе лёс яшчэ не вызначаны.
• На сёньняшні дзень адсутнасьць агульна прынятай дэфініцыі нацыянальных меншасьцяў прыводзіць да маніпуляваньня гэтым тэрмінам рознымі краінамі ў залежнасьці ад палітычных стаўленьняў і пазыцый.
• ЭЗ выкарыстоўваў і выкарыстоўвае адрозныя ад юрыдычных шляхі вырашэньня праблемаў з правамі нацыянальных меншасьцяў, якія па большасьці працуюць у функцыянальнай і палітычнай сфэры. З апошнім пашырэньнем Эўразьвязу праблема аховы правоў нацыянальных меншасьцяў стала больш актуальнай, так як канфлікты на падставе нацыянальнай прыналежнасьці, уласьцівы ў сучасным сьвеце ў большай ступені краінам Цэнтральнай і Усходняй Эўропы.
• Да пашырэньня праблема абароны правоў нацыянальных меншасьцяў і шляхі яе вырашэньня былі часткай зьнешняй палітыкі ЭЗ і не распаўсюджваліся на краіны-удзельніцы. Аднак пасьля таго як рэкордная колькасьць новых краінаў стала чальцамі ЭЗ, палітыка ў сфэры абароны правоў меншасьцяў будзе трансфармавацца. Адзін з шляхоў такой трансфармацыі, гэта супрацоўніцтва з такімі міжнароднымі арганізацыямі, як Рада Эўропы і АБСЭ, якія маюць значны досьвед у гэтай сфэры.

[1] http://www.minorityrights.org/

[2] Вядома існуе пэўнае сэмантычнае адрозьненьне паміж тэрмінамі “нацыянальная” меншасьць і “этнічная” меншасьць. У пэрыяд Лігі Нацый у адпаведнасьці з міжнароднымі дакумэнтамі пад прававой абаронай знаходзіліся асобы, якія належалі да этнічных, рэлігійных ці моўных меншасьцяў. Такам жа называліся меншасьці такога тыпу і ў Артыкуле 27 Міжнароднага пакта аб грамадзянскіх і палітычных правах ад 16 сьнежня 1966 г., і толькі ў Дэклярацыі ААН ад 18 сьнежня 1992 г. дадаецца да вышэй азначаных яшчэ адзін тэрмін «нацыянальная меншасьць». Аднак так як няма дакладнага агульнапрынятага азначэньня тэрмінаў «нацыянальная» і «этнічная» меншасьць, у большасьці выпадкаў гэтыя тэрміны ўжываюцца як сынонімы і залежаць ад традыцыі той ці іншай навуковай ці юрыдычнай інстытуцыі. 

[3] Maria Fernanda Perez-Solle. What’s Wrong with Minority Rights in Europe // EUMAP: EU Monitoring and Advocacy Program. Online Journal. 2002. [Electronic document]: accessed at http://www.eumap.org/journal/features/2002/nov02/minrightsineu on June, 15 2005; Also Ioana Tanase. Defining National Minorities: Old Criteria and New Minorities // Seminar Series Citizenship and National Minorities in Europe / St. Antony's College, University of Oxford. -- January 2003. [Electronic document]: accessed at http://www.sant.ox.ac.uk/esc/esc-lectures/Tanase.htm on June 14.

[4] Capotorti F. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN Document E/CN.4/Sub.2/384/Add.1-7. – 1977. 

[5] Recommendation 1201 on an additional protocol on the rights of national minorities to the European Convention on Human Rights by Parliamentary Assembly of the Council of Europe. – 1993. [Electronic document]: accessed at http://assembly.coe.int/Main.asp?link=http%3A%2F%2Fassembly.coe.int%2FDocuments%2FAdoptedText%2Fta93%2FEREC1201.htm on June 20, 2005.

[6] Csaba Tabajdi. Rights of national minorities. Report. Doc. 8943. – January 23,2001. [Electronic document]: accessed at http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/doc01/edoc8943.htm on June, 15 2005.

[7] European Charter for Regional or Minority Languages N 148 adopted by the Council of Europe on 5 Novermber 1992. [Electronic document] accessed at http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/148.htm on June 15, 2006.

[8] High Commissioner on National Minorities of the Organization for Security and Cooperation in Europe.Pamphlet #9 of the UN Guide for Minorities. [Electronic document] accessed at http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/minorities/pam9.doc on June 5, 2006.

[9] Ibid.

[10] Resolution on community Charter of Rights of Ethnic Minorities adopted on 16 October 1981 // Official Journal of the European Communities.  -  9.11.1981. - No C 287. - P.106-108; Resolution on languages and cultures of regional and ethnic minorities in the European Community adopted on 30 October 1987 // Official Journal of the European Communities.  - 30.11.1987. - No C 318. – P.160-164; Resolution on measures in favour of minority languages and cultures adopted on 11 February 1983 // Official Journal of the European Communities. - 14.03.1983. - No C 68/103. – P.103; Resolution on linguistic and cultural minorities in the European Community adopted on 9 February 1994 // Official Journal of the European Communities. - 29.02.1994. - No C 61. – P.110-113. 

[11] Council Directive 2000/43 of June 29, 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin // Official Journal of the European Communities. - 19.07.2000. – No L 180/22. – P.22-23.

[12] Declaration on the Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union, 16 December 1991 // EC Bulletin 1991/12: 119.

[13] Toggenburg G. Minority Protection in a Supranational Context: Limits and Opportunities // Minority Protection and the Enlarged European Union: The Way Forward / Edited by Toggenburg G. – Open Society, 2004. – P.4-6.

[14] Toggenburg, G. The Race Directive: A New Dimension in the Fight against Ethnic Discrimination in Europe // European Yearbook on Minority Issues. – 2002. – N 1 – P.231-244.

[15] Treaty establishing a Constitution for Europe [Electronic document] assessed at http://europa.eu/constitution/en/lstoc1_en.htm  on June 12, 2006.

[16] Bruno de Witte. The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy. P. 111. // Minority Protection and the Enlarged European Union: The Way Forward / Edited by Toggenburg G. – Open Society, 2004. – P.88-90.

[17] Toggenburg G. A remaining share or a New Part? The Union’s vis-à-vis Minorities After the Enlargement Decade // European University Institute Working Papers. Law #2006/15. – Italy, 2006 – P.2-3

[18] European Charter for Regional or Minority Languages N 148 adopted by the Council of Europe on 5 November 1992. [Electronic document] accessed at http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/148.htm on June 15, 2006.

[19] Framework Сonvention for the Protection of National Minorities N 157 adopted by the Council of Europe on 1 February 1995 accessed at http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/157.htm on June 15, 2006.

[20] Дэфініцыя была прапанавана толькі ў Рэкамэндацыі 1201 (1993) прынятай Парлямэнцкай Асамблеяй Рады Эўропы, якая прапаноўвала прыняць дадатковы пратакол па правах нацыянальных меншасьцяў да Эўрапейскай канвэнцыі па правах чалавека. 

[21] Charter of Paris for a New Europe, Paris, 1990 [Electronic document] accessed at http://www.osce.org/documents/mcs/1990/11/4045_en.pdf  on June 20, 2006.

Наверх